aleks_petrov_vl (aleks_petrov_vl) wrote,
aleks_petrov_vl
aleks_petrov_vl

Categories:

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЛЕСНОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ. ВЗГЛЯД ДЕПУТАТА. Окончание.

Возьмем другой показатель: «Доля площади лесов, в которых осуществляются лесопатологические обследования, в общей площади земель лесного фонда, покрытых лесной растительностью». Значение показателя «доля» в обоих отчетах Минприроды России не приводится, приводится только абсолютное значение площади (как мы увидим далее — разное в разных отчетах). Согласно отчету Минприроды России «О состоянии и использовании лесов Российской федерации за 2015 год»: «В 2015 году на землях лесного фонда лесопатологические обследования насаждений в полном объеме осуществлены на площади 2,31 млн. га».
В отчете же по госпрограмме площадь имеет другое достигнутое значение: «лесопатологическое обследование лесов — на площади 1598,3 тыс. га».
Показательно, что в любом из вариантов, приведенных Минприроды России, самостоятельно проведенный расчет достигнутого значения показателя «доля» гораздо ниже запланированного. По Госпрограмме “Развитие лесного хозяйства” на 2013 — 2020 годы этот показатель в 2015 году должен был равняться 0,47%, а даже большее из двух вариантов — 2,31 млн. га составляют всего 0,2% от общей площади лесов.
Таким образом, из-за отсутствия доступных гражданам учетных систем общественный/гражданский контроль за выполнением контрольно-надзорной функции в части использования природных ресурсов может основываться только на данных отчетов органов власти, но и эти отчеты непрозрачны и обладают низким качеством данных.
Об имеющихся фактах низкого качества отчетов, например, по госпрограмме «Развитие лесного хозяйства», можно привести следующий вывод из Заключения Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2015 год: «Согласно пункту 78 методических указаний по разработке и реализации государственных программ при описании конкретных результатов реализации государственной программы, достигнутых за отчетный год, следует привести в том числе фактические результаты реализации основных мероприятий (представляются по каждому ожидаемому результату, утвержденному в паспорте государственной программы и ее подпрограммах). Однако в годовом отчете в разделе 1.2 «Фактические результаты реализации основных мероприятий» приведены фактические результаты, плановые значения по которым отражены в паспортах подпрограмм в отношении I этапа (2013 – 2014 годы) реализации ГП-29. Фактические результаты реализации II этапа (2015 – 2017 годы) в отчете не представлены. Например, в разделе 1.2 по II этапу по подпрограмме 1 не отражены результаты реализации подпрограммы по разработке и внедрению новых средств локализации и ликвидации очагов вредных организмов на основе инновационных научных достижений».
На основе проведенного анализа проблем контрольно-надзорной деятельности в сфере добычи и использования природных ресурсов можно сделать вывод о том, что в нормативных документах всех уровней аспекту незаконной или неучтенной добычи и использования природных ресурсов не уделено должного внимания.
Распространенность и масштабы явления незаконной или неучтенной добычи природных ресурсов отрицать невозможно, поэтому необходимо комплексное видение причин и методов борьбы с этим явлением.
В силу того, что выработка необходимого государственного подхода и его последующая реализация возможны только при участии широкого круга органов власти и ведомств, в сфере ответственности которых находятся отдельные виды природных ресурсов и обеспечение этапов борьбы с незаконными деяниями, требуется разработка Правительственной стратегии борьбы с незаконной добычей природных ресурсов.
По мнению органов исполнительной власти, зачастую причина низкого качества контроля кроется в недостаточном количестве инспекторов. Так, в «Доклад о состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2015 г.»50 говорится: «В 2015 году штатная численность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор и федеральный государственный пожарный надзор, составляла 20,2 тыс., а фактическая — 18,8 тыс. На одного государственного лесного инспектора приходилось в среднем 60,8 тыс. га площади земель лесного фонда».
Другой причиной видится недостаточность координации деятельности профильных министерств с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и отсутствие ответственности за достижение заданных показателей и качественное выполнение функций в области использования природных ресурсов.
Так Счетная палата в Заключении на отчет об исполнении федерального бюджета за 2015 год в отношении ГП «Развитие лесного хозяйства» делает вывод:
• «Анализ мер взаимодействия Минприроды России и Рослесхоза с органами государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации ГП достижения ее целей и конечных результатов свидетельствует о недостаточной координации их деятельности. Соглашения о взаимодействии в области лесных отношений не в полной мере определяют обязанности, а также не предусматривают ответственности сторон за невыполнение мероприятий, предусмотренных ГП.
• Несмотря на то, что достижение основных показателей (индикаторов) приходится на субъекты Российской Федерации, исполняющие полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, показатели (индикаторы) реализации ГП и утвержденные в ней объемы финансового обеспечения не коррелируются с показателями (индикаторами) реализации государственных программ и ведомственных целевых программ субъектов Российской Федерации.
• Так, показатели по Ведомственной целевой программе «Развитие лесного комплекса Красноярского края на 2013 – 2015 годы», утвержденной распоряжением Правительства Красноярского края от 15 января 2013 г. № 12-р, не соответствуют показателям ГП, утвержденным в разрезе субъектов Российской Федерации». Минприроды России в отчете «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году»52 в части нарушений лесного законодательства так видит причины низкой результативности контроля:
• «Проведенная Рослесхозом проверка показала, что значительная часть незаконных рубок не фиксируется, информация о признаках незаконных рубок, выявленных при дистанционном мониторинге использования лесов, зачастую не проверяется.
• Первоочередной задачей, стоящей перед лесными инспекторами, остается требование по обеспечению оперативного выявления совершаемых нарушений. От решения данной задачи напрямую зависит возможность дальнейшего привлечения нарушителей к установленной ответственности и взыскания с них причиненного лесам вреда. Предлагаемые меры, в совокупности с активным использованием функциональных возможностей ЕГАИС учета древесины и сделок с ней и материалов дистанционного мониторинга использования лесов, позволят добиться дальнейшего сокращения размера вреда, причиняемого лесам нарушениями лесного законодательства».
Минприроды России в части оптимизации надзорной деятельности Росприроднадзора предлагает:
• «В условиях реформирования природоохранного законодательства особое значение принимает активизация деятельности субъектов Российской Федерации в реализации экологической политики, взаимодействие природоохранных органов всех уровней. По переданным полномочиям есть примеры неэффективной работы субъектов Российской Федерации, когда необходимо ставить вопрос об изъятии полномочий».
•«Необходимо обратить внимание напринципиально важный для Росприроднадзора вопрос — организацию взаимодействия с федеральными и региональными органами исполнительной власти, и что принципиально важно – с правоохранительными органами — органами Прокуратуры, Следственного комитета, ФСБ и МВД России»
.
О низком качестве исполнения полномочий и даже о действиях, способствующих незаконной добыче ресурсов со cтороны органов исполнительной власти, которые призваны сохранять эти ресурсы, сообщает и Генеральная прокуратура.
Анализ показателей госпрограмм в части количества правонарушений и ответственности показывает, что показатели государственных программ зачастую допускают заведомо высокий уровень числа нарушений.
Показатель ГП «Развитие лесного хозяйства» «Сокращение объема незаконных рубок по отношению к объему таких рубок в предыдущем году» остается неизменным и равен 2%. Если учесть оценку, что сейчас 20% вырубок проводятся нелегально, то уровень в 10% нелегальности рубок леса мы достигнем такими темпами через 34 года (0,9834=0,5, 20%*0,9834=10%).
Все это никак не стимулирует устранение нарушений. Не способствует снижению криминала в лесной отрасли.
Для дальнейшего анализа ситуации с ответственностью, которую несут нарушители законодательства в сфере использования природных ресурсов, необходимо привести данные официальных отчетов. В Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году» в отношении правонарушений сообщается следующее.
Анализ работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в экологической сфере за период 2010 — 2015 гг. показывает, что структура нарушений остается неизменной, их количество не имеет четкой тенденции к снижению либо увеличению (таблицы приведены ниже).
Всего в 2015 г. органами прокуратуры Российской Федерации в том числе с привлечением государственных инспекторов в области охраны окружающей среды Росприроднадзора выявлено более 287 тыс. (в 2010 г. — 258,7 тыс.) нарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, с целью их устранения внесено свыше 49 тыс. (в 2010 г. — 43 тыс.) представлений, в суды предъявлено 31,8 тыс. (в 2010 г. — 32,3 тыс.) заявлений на сумму более 3,9 млрд. руб. (в 2010 г. – 2 млрд. руб.). По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечено 31 тыс. (в 2010 г. — 37,7 тыс.) лиц, к дисциплинарной — 38,3 тыс. (в 2010 г. — 42,8 тыс.) лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 1799 (в 2010 г. — 1411) уголовных дел.
Основное количество преступлений в области природопользования, предусмотренных главой 26 УК РФ приходится на незаконную рубку лесных насаждений (ст.260 УК РФ).
В части нарушений лесного законодательства в 2015 г. по данным Минприроды России количество сократилось по сравнению с 2014 г. Существенно сократился вред, причиненный лесам (на 19%, с 14,7 млрд. руб. до 11,7 млрд. руб.). Лесными инспекторами наложены административные штрафы на общую сумму 881,6 млн. руб.
Согласно официальной статистике в 2015 году к административной ответственности было привлечено 59694 человек против 65178 человек в 2014 году. Привлечено к уголовной ответственности в 2015 году – 2914 человек, в 2014 году – 3056 человек. Возмещено вреда на 2110,5 млн. рублей против 1394,4 млн. в 2014 году.
Однако, по информации Минприроды в 2015 году по фактам нарушений лесного законодательства в правоохранительные органы направлено более 16,6 тыс. материалов, по которым возбуждено почти 11,2 тыс. уголовных дел и привлечено к уголовной ответственности 2914 лиц.
По данным Рослесхоза за I полугодие 2016 года на землях лесного фонда на территории Российской Федерации выявлено свыше восьми тысяч случаев незаконной рубки лесных насаждений с объемом 845 тыс. куб. м. Вред, причиненный лесам, составил 6,2 млрд руб.
Верить этой статистике вряд ли можно, в плане реального сокращения количества нарушений.
Так по данным Генпрокуратуры РФ до суда дошла только треть от официально зарегистрированных преступлений.
К примеру, в 2015 году было зарегистрировано 14192 преступлений по статье 260 УК РФ (Незаконная рубка лесных насаждений). Из них уголовные дела, по которым направлены в суд с обвинительными заключениями либо обвинительным актом, составили менее одной трети – 4388.
Учитывая тот факт, что реальное число нарушений в сфере использования природных ресурсов никому неизвестно, а по отдельным видам ресурсов имеющиеся оценки говорят о превышении фактического числа нарушений в сотни раз по отношению к зарегистрированным случаям, становится очевидным, что наказание несет несущественная доля правонарушителей.
Эта безнаказанность создает у нарушителей ощущение вседозволенности. Материальные потери, даже по выявленным правонарушениям, государство не восполняет.
Так в отчете «Об осуществлении контрольно-надзорных функций в2015 году» сказано «за 2015 год государственными лесными инспекторами проведено 19,6 тыс. проверок. Выявлено 48,7 тыс. фактов нарушения лесного законодательства, вред от которых причинен лесам в размере 11,9 млрд. руб. С нарушителей лесного законодательства взыскано возмещение вреда на сумму более 2,1 млрд. руб.»
Этому способствует сама система штрафов, которая не решает одну из своих основных задач - предупреждение правонарушений.
ВЫВОД:
Сегодня Россия является одним из мировых лидеров по запасам природных ресурсов, которые обеспечивают существенную часть доходов бюджетной системы страны.
Минприроды России и подведомственные ему федеральные службы, Федеральное агентство по рыболовству и правоохранительные органы осуществляют функции по контролю и надзору в соответствующих областях или за определенными видами природных ресурсов. Ведомства владеют официальной информацией об объемах добычи и использованию природных ресурсов, о зафиксированных правонарушениях и объеме понесённого ущерба от незаконной добычи, некоторые ведомства дают оценки реального, а не только зафиксированного ущерба.
Однако ни официальные органы, ни профессиональные сообщества не владеют сводной информацией о реальных объемах нелегальной добычи природных ресурсов, можно сказать определенно — нет данных даже о порядке величины ежегодной нелегальной добычи природных ресурсов по России в целом.
Поиск и обобщение информации на официальных Интернет-ресурсах органов власти, в ведении которых находятся вопросы учета и контроля природных ресурсов, сайтах правоохранительных органов и органов судебной власти, на сайтах профессиональных сообществ, занимающихся добычей отдельных видов природных ресурсов, приводит к выводу, что ежегодный ущерб от нелегальной добычи природных ресурсов приближается к одному триллиону рублей.
Однако, системная оценка совокупных объемов нелегальной добычи природных ресурсов по России на федеральном уровне не проводится, риски для экономики страны и природы, связанные с этим явлением, не оцениваются.
По данным отчёта Минприроды России «Доклад о состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2015 год»,66 объем древесины, заготовленной в результате незаконных рубок, выявленный в лесах, расположенных на землях лесного фонда, в 2015 году составил 1,2 млн куб. м., общее число нарушений лесного законодательства в 2015 году составило 48,7 тыс. случаев, сумма причиненного ущерба — 11 874 млн руб. На сайте Счетной палаты 11 января 2017 г. опубликована статья «СП недосчиталась лесников, “Известия”». В этой статье приводятся следующие исходные данные для экспертной оценки потерь:
• «На 1 января 2016 года ущерб от незаконных вырубок составил 11 874 млн. рублей».
• «По данным «Гринпис», неучтенная заготовка древесины в России составляет примерно 20% от общего объема заготовленной древесины».
• «Достоверных данных по незаконным рубкам нет»
.
В августе 2016 года руководитель Федерального агентства лесного хозяйства Иван Валентик в интервью корреспонденту газеты “Коммерсантъ” озвучил, что за 2015 год цифра по нелегальным рубкам колеблется в районе 1,2-1,3 млн кубометров.
Ранее, в 2015 году,69 руководитель Рослесхоза Иван Валентик, посещая Научный центр оперативного мониторинга Земли компании “Российские космические системы” заявлял, что экономический ущерб от незаконной вырубки лесов в России достигает 14 млрд. рублей в год.
По данным Рослесхоза «По итогам 2014 года выявлено 18,4 тыс. случаев незаконной рубки лесных насаждений общим объемом 1 308,4 тыс. куб. м. древесины. Причиненный ущерб оценивается в 10,8 млрд руб. Нарушители выявлены в более чем половине случаев (56%) незаконных рубок».
В качестве осторожной оценки взят ущерб по незаконной рубке, равный умноженному на 10 от официально зафиксированного размера, т.е. в итоге это 13 млн. куб. м. и стоимостью 119 млрд. рублей. Эта оценка соответствует тому, что незаконно добыто 6,33% (что значительно меньше оценок от Гринписа в 20%) от официального объёма заготовки: заготовка древесины в 2015 год по данным Рослесхоза71 — 205,21 млн куб. м.
Немаловажным негативным фактором для общества является вовлеченность большого числа граждан в теневой, криминальный бизнес и коррупционные схемы.
Государство предпринимает усилия по минимизации объемов нелегальной добычи и связанных с ней негативных проявлений, однако, как показывает анализ, этих усилий совершенно недостаточно.
Отмечу, что претензии к достоверности и полноте данных отчетов федеральных ведомств высказывали в том числе Счетная палата РФ и Правительство РФ.
Государственная статистическая информация, публикуемая на сайте Росстата, не имеет должной детализации и публикуется зачастую с опозданием на несколько лет. Контрольно-надзорная деятельность уполномоченных органов власти по сохранности природных ресурсов и недопущению нелегальной добычи малоэффективна.
Эффективность выполнения контрольно-надзорной функции в части использования природных ресурсов общественность может оценить в основном по отчетам органов власти, но эти отчеты непрозрачны и обладают крайне низким качеством данных. Отчеты повествуют о деятельности как о процессе, но не позволяют оценить результативность в целом – нет оценок общего фактического числа нарушений и нанесенного ущерба, оценок того какой процент из них предотвращен или зафиксирован, какой процент от общего объема добычи природных ресурсов находился под контролем.
Причинами низкого качества контроля являются недостаточное количество инспекторов, их низкая профессиональная подготовка, низкая эффективность исполнения переданных полномочий субъектами РФ и территориальными органами исполнительной власти, неразвитость современных технических средств контроля и мониторинга. Так, например, на одного государственного лесного инспектора приходится в среднем 60,8 тыс. га площади земель лесного фонда.
Кроме того, в отношении учета природных ресурсов не обеспечены условия для использования общественностью информации реестров природных ресурсов. Как следствие - участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды и предотвращения незаконной добычи природных ресурсов сталкивается с множеством преград информационного характера.
Низкое качество контроля способствует безответственности за нарушения в сфере добычи и использования природных ресурсов. Кроме того, причинами безответственности являются несовершенство законодательства в части доказательства самого факта нарушения и оценки размера ущерба, а также коррупция.
В настоящий момент отсутствует комплексное видение причин и методов борьбы с незаконной или неучтенной добычей природных ресурсов. Очевидным является необходимость повышения роли общественного/гражданского контроля, определения перспектив применения современных технических средств, внедрения института саморегулирования и необходимость создания норм и стандартов организации профессиональных сообществ.
Как результатвысокая криминализация отрасли, огромные потери бюджета, неверие граждан в способность Правительства эффективно управлять экономикой, распоряжаться природными ресурсами, бороться с преступностью.
А главное, Россия постепенно теряет одно из своих главных богатств – русский лес.
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic
  • 4 comments